修订最高法院《执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》的几点建议

fufa3310

2000年3月10日起施行的最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》，在行政审判中起了极其重要的作用。但实践中，笔者认为还有进一步完善的余地，特提如下修订建议。
一、建议修订第五十二条第二款。
第五十一条　在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：
（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；
（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；
（三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；
（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；
（五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；
（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；
（七）其他应当中止诉讼的情形。
中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。
第五十二条　在诉讼过程中，有下列情形之一的，终结诉讼：
（一）原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的；
（二）作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利的。
因本解释第五十一条第一款第（一）、（二）、（三）项原因中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的，裁定终结诉讼，但有特殊情况的除外。
笔者认为,与第五十一条第一款第（一）、（二）项的用词相对比，该第（三）项的“行政机关、法人或者其他组织”不限于原告，可能是原告或者被告，应对原告与被告的不同情形区别对待。如果作为原告的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的，可以中止诉讼。但是，如果作为被告，则不同。《行政诉讼法》第二十五条第五款规定：行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。在诉讼过程中，作为被告的行政主体终止的，总有作出撤销决定的主体或者有继续行使其职权的主体，可以直接裁定变更被告。即使主体的确定存在争议，也应在中止的90日内作出裁定，不应将行政主体自身原因的不利后果转嫁于原告而终结诉讼。
二、建议完善第五十四条第三款。
第五十四条　人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。
人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。
行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项、第五十五条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理。
笔者认为，对被告的这种行为进行制裁的，还有本解释第九十六条的依据，不应遗漏。因此，该款的处理依据应加上“本解释第九十六条”，即还可以对主要负责人或者直接责任人员予以罚款处罚。第九十六条规定：行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以依照行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理，并可以参照民事诉讼法第一百零二条的有关规定，对主要负责人或者直接责任人员予以罚款处罚。
三、建议修订第五十八条、第五十九条。
第五十八条　被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
第五十九条　根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。
笔者认为,这两条对被诉行为违法但判决撤销将给国家利益或公共利益造成损失或重大损失的情况作了规定，其中均有“责令被诉行政机关采取相应的补救措施”的内容。与同一条文中的“判决被告重新作出具体行政行为”、“向被告和有关机关提出司法建议”相比，该责令的对象仅限“被诉行政机关”，而非所有的被告。
除行政机关外，法律法规授权的组织所作出的具体行政行为也可能存在第五十八、五十九的情形，同样需要责令其采取补救措施，因此建议修订为“责令被告采取相应的补救措施”。
四、建议修订第九十三条。
第九十三条 人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。
笔者认为,该条规定了受理行政机关申请强制执行生效行政决定的审查期限。但申请强制执行生效行政决定的不限于行政机关，还有第九十条的“生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人”。解释未对后者申请强制执行的审查期限作出规定。建议第九十三条中加入相关申请主体。

天不为已

个人认为无论最高法院发布多少司法解释，对改变时下行政案件审判和执行不公的泛滥都于事无补，关键的根本是要解决司法的独立和公正，摒弃各种对司法的干扰，否则空谈解释也不过是一种乌托邦的行为。

fufa3310

基本赞同楼上观点，从事行政审判，特别觉得司法独立的重要意义。但作为审判人员，对于司法体制问题无能为力。只能研究在目前体制下如何尽可能地体现公平正义，我认为这还是有意义的，不能说是一种乌托邦的行为。例如，近年探讨的行政诉讼交叉管辖制度，即市县政府当被告的行政诉讼由其他市县法院管辖，这极大地改变了司法受干扰的局面。当然，如果能从立法层面对司法体制进行改革，那效果更好。

话又说回来，即使司法体制有了重大变革，还是离不开对具体规则的研究。哪个司法体制完善的国家，不依靠详细的、不厌其烦的法律规则。因此，研究具体规则很有意义。
正如，我在一楼提出的建议，分别是：1、行政主体因自身原因终止，若转嫁于相对人，将产生不公平，应予完善；2、行政主体有妨碍司法行为，应注意对其制裁的手段要全面完整；3、必要时法院应责令非行政主体的被告采取措施，维护公共利益；4、权利人申请强制执行的，法院也应有审限的限制。这些建议小处见大，对保护公民法人或其他组织的合法权益极其重要。我认为，公平正义就是由这些规则累积而成。如果撇开具体规则的探讨，无为地等待司法体制的重大变革，那才是真正的乌托邦。