行政复议制度的创新

lawman2009

1999年10月1日行政复议法实施后，各级行政复议机关受理的行政复议案件数量增长很快，行政取得了长足发展。根据立法初衷，行政复议制度应当发挥三方面的功能：一是减轻法院负担，因为行政复议也是法定的行政救济渠道，可以方便当事人的救济；二是减轻当事人负担，行政复议本着快捷、不收费的原则，启动的成本很低；三是留给行政机关一次自我纠正错误的机会，行政复议是一种内部纠错程序，是一种层级监督。但十年来的实践却未尽人意，没有达到预期的效果。形势的发展与人们的期望，引发行政复议制度创新的环境。因而创新行政复议制度、完善行政复议机制是实践发展的必然，下面从几个方面谈一点感想。

  一、应当明确规定“以听证审理方式为原则，书面审查为例外”（原有规定：以书面审查为原则，实地调查、听证等方式为例外）
   
   理由：行政复议是上级行政机 关复查下级机关已经作出的行政行为的活动，这种活动如果能够顺利展开，在制度设计上，就应该力避“官官相护”的嫌疑，也就是说这种活动应当具有公正性，审理者应当具有独立性和超然地位，程序是司法化的，性质具备“准司法性”。但由于1999年颁布的《行政复议法》，仅仅把行政复议活动看作是行政机关的层级监督，强调的是其行政性的一面，而忽略了其“准司法”性质的一面，在这样指导思想下的制度安排，单纯的书面审查无法客观公正的处理纠纷，无法打消当事人的顾虑，也无助于激发他们申请行政复议，因此当事人也许就会避而不用行政复议,行政复议案件数量不多，这当是主要原因。
  经过近几年的行政复议听证实践，各地在这方面积累了比较丰富的经验，形成了规范的听证审理程序。自2005年底以来，全国各地办理行政复议案件大力倡导采取听证方式。实践证明，听证审理方式，既有利于行政纠纷的圆满解决，又给了当事人一个说理平台，同时增强了政府的公信力。以加强行政复议工作为突破口，坚持把行政复议作为加强内部监督、规范行政执法的重要手段，作为维护群众利益、化解行政争议的重要渠道，围绕行政复议法的贯彻落实，通过创新制度、创新方式，特别是坚持实行行政复议案件听证审理，行政复议质量明显提高。由于行政复议制度是为解决纷争而设立的，要使解决纷争的这种途径被人们所信任从而乐于利用，建立一套保障公正的机制是必要的。因此改变原有法律的审理方式（程序司法化）规定是创新复议机制需要特别关注的地方。

   二、应当完善证据规则：建立行政复议证据制度。

   理由：目前，与较为完善的行政诉讼证据制度相比，我国行政复议证据制度尚处于初创阶段，法律上缺乏详尽规定，仅有的少数几个条款涉及到证据。由于行政复议法对复议过程中如何进行质证、确认证据等问题没有规定，作为“准法官”的复议办案人员在审查案件中非常尴尬：一方面，如果办案人员采用书面审理方式，则对采用哪些事实作为证据完全取决于办案人员的“自由心证”。 这就产生了问题。首先，如何进行事实认定客观上没有统一的标准，完全取决于复议人员自身的业务素质，主观性太强。办案人员自身也“倍受煎熬”，应当采信哪些证据、采信的证据是否是与案件的客观事实完全相符等都是需要考虑的。其次，当事人特别是申请人由于缺乏知情权、申辩权等基本权利而顾虑重重，似乎行政复议办案是“糊涂人断糊涂案”，进而对复议决定不能心服口服，达不到“止争平纷”的效果。另一方面，如果采用公开质证方式效果固然很好，但是缺乏法律依据，办案人员心中还是底气不足。在质证过程中只能照搬照抄行政诉讼证据制度，而且即使在复议过程中经质证作为证据使用的“证据”在行政诉讼中能否得到确认还是一个未知数。
  因此，没有科学而又合理的复议证据制度之建构，就不可能有依法行政、复议为民的稳健推进和有序开展。行政复议证据作为行政复议法的重要制度，不仅具有重要的理论研究价值，更具实务意义。从理论上讲，研究复议证据制度有利于进一步完善行政证据制度，弥补理论上的空白，增强证据制度的系统性、科学性。联系复议工作实际，对当事人而言，行政复议证据是当事人履行举证责任的基本载体，也是证明其合法主张的基本手段，更直接关系着复议案件的后果，与当事人的权益息息相关。对复议机关来说，证据是查明和确定案件真实情况的依据。复议证据可以使复议机关依法办案，有章可循，有利于降低行政成本，节约行政资源。基于此，我们需要厘定行政复议证据规则，更需要完善行政复议证据制度以更好地发挥复议功能，切实践行法治。

    三、行政复议委员会试点工作的建议

    2008年9月，国务院法制办公室正式印发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，明确在黑龙江省、江苏省等7省及一市进行行政复议委员会试点。试点方案的提出，不是简单、草率的“冲动”，更不是为吸引眼球的“作秀”之举。实际上，现行行政复议制度存在一些困境，其运行效果不理想，离预期目标仍有较大距离。下面就试点工作，谈谈基本看法。原则上应当在县级以上（不含县级）各级人民政府设置一个新的统一的行政复议委员会，负责办理对下级人民政府和本级政府各部门为被申请人的行政复议，取消实行垂直领导、半垂直领导部门的上级主管部门管辖模式，统一由政府的行政复议委员会管辖。这样设置有以下方面的优势：一是从现实的角度看，既可以解决多层次、多机关的行政复议体制问题，也可以极大地方便当事人，并且程序简单，清楚明了。二是节约了行政成本，提高了行政效率。 三是有利于培养专门的职业化的行政复议人员，建设高素质的职业化、专业化的行政复议队伍。四是减少部门利益化，削弱地方保护主义，体现行政复议的公正性、权威性，获得申请人对政府的信任。
    但在具体试点过程中，可以灵活多样，可以尝试采用如下模式： （1）地域性的行政复议委员会模式。比如像有些地方成立了比较有地域特色的武汉城市圈，可以考虑试点成立城市圈行政复议委员会。城市圈行政复议委员会统一负责城市圈地域内的行政复议案件，并在各地设立分会（类似于便民点）。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点复议事项，申请人可以在本地分会递交，分会收到申请后应当于当天将申请书反馈至城市圈行政复议委员会。这样设置有以下方面的优势：一是以地域方面的自然基础为前提，节约复议资源，提高地方行政复议质量。二是方便当事人救济，极大地体现了便民原则。地域性的行政复议委员会既统一了本区域内的行政复议权，又灵活地设置了各地便民的受理点即分会。一旦当事人的合法权益受到侵害，当事人“足不出城”即可提交行政复议申请，寻求法律救济。 （2）工作开展不好区域的行政复议委员会。由于各地的行政复议发展极不平衡，行政复议状况就出现了区域性不平衡的特点。针对这种状况可以考虑在地级市设立一个行政复议委员会，负责本市（本级）及几县的行政复议案件办理。

    四、行政复议与行政诉讼的衔接上：应当改变原有复议机关当被告的规定。  

   理由：在行政复议与行政诉讼的关系上，行政复议仅是前置程序，行政诉讼才是最终的裁决，也就是说，在理论上，凡当事人对行政复议决定不服的，都有权提起行政诉讼。实际上，行政复议制度作为一种准司法性的活动，应当具有独立性和超然地位。完善行政复议制度的重点在于赋予它一种司法性，已如上述。与之相关的另一个考虑是，现实中许多复议机关怕麻烦怕当被告，因而尽量维持原来的具体行政行为，也有人提出，可不可以不让行政复议机关当被告，从而使复议机关无顾虑地工作。实践证明，行政复议机关当被告的制度设计在很大程序上制约了行政复试的良性发展，成为了制约行政复议的瓶颈。关键是复议首先需要司法化，只有司法化的复议才可以作为法院诉讼之前的“初审”，不然是不可以这样改变的。